Jornadas de trabajo sobre desarrollo regional en Costa Rica, algunas reflexiones

Resumen

Los días 4 y 5 de noviembre se celebraron, en la sede del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), en San José de Costa Rica, unas intensas jornadas bajo el título "Desarrollo Regional: una estrategia para la inclusión social en Costa Rica" dedicadas a reflexionar y profundizar sobre el proceso de revisión del modelo de organización y desarrollo territorial actualmente en curso en el país.

Este proceso, que de forma general, podría definirse como un impulso más de descentralización del Estado y de sus políticas territoriales, incluyó en los últimos meses avances como la aprobación de la ley 18001 para “La Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la RedVial Cantonal".

Las mencionadas jornadas, con un formato de conferencias y mesas redondas, reunieron un buen número de ponentes nacionales e internacionales que dejaron constancia de las oportunidades y desafíos que se abren en este proceso. A lo largo de los dos días de actividad se expusieron una serie de valiosas experiencias nacionales de países de América Latina y de Europa que ya llevaron a cabo sus propios procesos de regionalización. Algunas de esas propuestas, ponderadas oportunamente, pueden servir al debate específico en Costa Rica.

El presente artículo, al hilo de las propuestas planteadas en las jornadas, pretende contribuir al debate y acompañar el proceso que actualmente vive Costa Rica, aportando ideas y reflexiones que puedan ayudar a perfilar el modelo territorial futuro.

Desarrollo Regional: “una estrategia para la inclusión social en Costa Rica”

Bajo este título el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), con la colaboración del Programa Tejiendo Desarrollo, que coordina la Primera Dama de la República, doña Mercedes Peñas, la Asamblea Legislativa y el Programa EUROsociAL de la Unión Europea, durante los días 4 y 5 de noviembre de 2015, y en las instalaciones del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), se desarrollaron dos jornadas en las que se presentaron diferentes ponencias sobre el desarrollo regional, así como de intercambio de experiencias nacionales, latinoamericanas y europeas relacionadas con la cuestión territorial y las políticas de desarrollo o de inversión pública para el desarrollo.

Sin duda, dos jornadas intensas y con una pléyade de ideas y aportes para abrir el debate e ir definiendo los principales hilos conductores del mismo con el fin de llevar, ya no a puerto, sino al puerto más adecuado, esta sugerente iniciativa que plantea el gobierno de Costa Rica y que ha sido bien acogida en primera instancia por la Asamblea Legislativa.

El marco de referencia...

Una aproximación básica al objeto del desarrollo regional, que se abordó en esta actividad, permite situar la cuestión en los propósitos y el quehacer del Programa EUROSociAL y de la Dirección General de Política Regional y Urbana de la Unión Europea.

Desde esa perspectiva, la actividad de la cooperación europea busca compartir la experiencia en el ámbito de la armonización y cohesión territorial. En particular, de los fondos estructurales y de cooperación territorial, desarrollo de diferentes regiones de los países que integran la UE, particularmente de algunos territorios dentro de esas regiones, así como parte del objetivo de reforzamiento de la integración europea, principalmente consolidando procesos de desarrollo y bienestar en las áreas fronterizas entre distintos países con especial énfasis en el sur y el este de la UE.

Cabe destacar que esa experiencia no corresponde estrictamente con un modelo de diseño y ejecución de políticas de desarrollo territorial a escala nacional, como sería el caso de Costa Rica, y sí más apropiada para una estrategia de integración centroamericana o latinoamericana. Pero, como parece que esto no alcanza todavía la sustancia necesaria para un despliegue de tal magnitud, no parece mala idea probar su eventual aplicación dentro de una realidad nacional como la de Costa Rica, a modo de experiencia piloto.

La cosa en sí...

Más allá de la reserva de esta reducción del enfoque y alcance del modelo de la UE, lo que sí ha resultado relevante y de interés claro para Costa Rica y sus políticas territoriales, han sido las cuestiones que están en la base del modelo europeo o del modelo de cualquier realidad nacional:

a) el desarrollo nacional y los objetivos planteados respecto a su armonización inclusiva desde el punto de vista social y territorial.

b) la definición y aplicación de las políticas territoriales y, en la base de las mismas, la identificación y valoración del modelo de organización territorial más apropiado desde el punto de vista de la eficacia, impacto y sostenibilidad: lo municipal e intermunicipal, lo regional, o el modelo centralizado imperante. Por lo tanto,

c) la cuestión del fortalecimiento institucional y de capacidades de los municipios, la descentralización y el modelo de articulación de ese diseño e implementación del desarrollo con enfoque territorial de escalamiento del impulso, planificación y gestión de ese desarrollo (por criterios económicos, culturales, etc.).

d) La financiación misma del desarrollo, en primer lugar así sin más, más allá del modelo territorial que se adopte. Es decir, avanzar y lograr metas y objetivos de un desarrollo inclusivo, sostenible y cohesionado territorial, social y culturalmente; vale decir un modelo de sociedad más justo con equidad social -cultural (como corresponde a un Estado multiétnico y pluricultural) y de género, implica en cualquier caso un modelo de financiación que, hoy por hoy, parece estar un tanto lejos de la magnitud y composición fiscal actual del país.

e) Por otra parte, habría que considerar ese modelo de financiación (para un desarrollo inclusivo, etc.) pero que, además, optaría por un modelo más descentralizado, con más poder y protagonismo de los territorios; un modelo que se organizaría a partir de los municipios/cantones y sus gobiernos, o que, bien, adoptaría alguna forma de regionalización. En definitiva un proceso claro y decidido de descentralización, y que, en cualquiera de las opciones, exigiría una (re) estructuración ad hoc de los presupuestos generales del Estado y, en su caso, la creación o recomposición de los fondos del desarrollo territorial (estén estos encuadrados dentro de los presupuestos o fondos de inversión sectorial, o se trate de fondos específicos de focalización territorial).

En definitiva, en las jornadas se aportaron una serie de experiencias nacionales de países de América Latina (Brasil, Chile, Colombia) y de Europa (España: Aragón y del Municipio de Málaga) que, ponderadas oportunamente, pueden servir al debate especifico en Costa Rica.

Algunas de ellas con realidades notablemente alejadas del tamaño territorial, del modelo de Estado y del carácter o particularidad de la cultura política y social de Costa Rica.

Tal vez, de entre las experiencias compartidas, sería la presentada por la Comunidad de Aragón la que contiene mayor potencial y elementos rescatables para una posible aportación al proceso actualmente abierto en Costa Rica.

Dicha experiencia se presentó en un ponencia titulada: “La escala regional, una estrategia para movilizar el desarrollo inclusivo con equidad” y nació como respuesta a la necesidad de diseñar un modelo de gestión territorial teniendo en cuenta las asimetrías y desequilibrios poblacionales y territoriales existentes en dicha Comunidad.

El modelo de regionalización se diseñó desde la Comunidad y animó a los municipios a unirse en “comarcas” en base a las afinidades históricas y geográficas de las comunidades y los territorios.

Dichas comarcas nacen, al amparo del proceso diseñado a nivel de Comunidad, pero por voluntad propia y en pleno respeto a la autonomía municipal. Como resultado del proceso, surgieron un buen número de comarcas, que sin menoscabo de la entidad municipal, están dotadas de instancias de representación propias, competencias y presupuesto. Hasta la fecha, tal y como se expuso, parece que han resultado eficientes y funcionales, en términos de gestión, y legítimas en términos de democracia local.

La cuestión territorial y el funcionamiento del ordenamiento jurídico democrático.

El territorio es continuo y su división o modo de organización es un constructo social y, sobre todo, político, de donde se deriva la organización política y administrativa del territorio, en el marco de un determinado modelo de Estado, que consagra el pacto político fundamental y el ordenamiento jurídico del mismo.

Esto, a grandes trazos, no es otra cosa que: los hechos geográficos más las prácticas y experiencias sociales acumuladas a lo largo de la evolución histórica dan lugar y explican la cultura social, política y administrativo - institucional que se refleja en la organización de las actividades económicas y del Estado en el territorio y en su gestión.

En definitiva, más allá de la variable geográfica, será ese resultado y aprendizaje histórico, expresado en el compendio cultural en sentido amplio antes enunciado, el que irá definiendo o ajustando esa organización territorial del Estado y de la gestión política y administrativa del mismo.

El poder político, su organización y gestión (administración), basado en el “contrato social” establecido para la defensa y promoción de las libertades y derechos individuales y colectivos, se expresa históricamente en el sistema político democrático y que se proyecta, tanto en la división básica de poderes (legislativo, ejecutivo, judicial y electoral (éste último claramente en Costa Rica) y en la forma de organización político-administrativa en el territorio.

Para ello, la constitución y el conjunto del ordenamiento jurídico democrático marcan la pauta de cómo se gobierna y administra el territorio, cómo se distribuye y ejerce el poder político y cómo se asignan los recursos y las capacidades.

Según se trate de un modelo federal, de Estado unitario complejo, o de Estado unitario simple tendremos que el gobierno y la administración del territorio, el diseño y aplicación de las diversas políticas públicas, de gestión democrática y de promoción del desarrollo estarán enclavadas en unos u otros gobiernos dentro de ese modelo, con los correspondientes mecanismos o instancias de coordinación y cooperación entre ellos, así como de los espacios o instancias de participación ciudadana y social.

Esto determina no solo una particular división administrativa de los territorios, y una distribución de competencias, y potestades dentro de los mismos, así como de recursos y capacidades de gestión de unos y otros, sino también una cierta regionalización para efectos de planificación de las diferentes políticas.

Lo que parece claro es que la región, o lo regional, obedece a un modelo de organización político administrativa que establece gobiernos regionales democrática y competencialmente diferenciados de otros gobiernos. Por lo tanto, tendríamos un modelo de Estado así organizado en el territorio bien de tipo federal o confederal, o unitario: compuesto y simple. El más común en Centroamérica y Caribe (y el existente en Costa Rica) es el unitario simple, gobierno central y gobiernos locales o municipales.

La otra versión más socorrida, y que da cabida a lo regional o la regionalización, es la que responde al objeto de la planificación o gestión de determinadas políticas de organización territorial en función de objetivos económicos, ambientales, culturales, etc. Y, por lo tanto, adscrita o inscritas esas políticas dentro del ordenamiento democrático y competencial de uno u otro gobierno o de otro, y sin menoscabo de la necesidad de definir y / o aplicar espacios de coordinación entre uno y otro…

Pero lo que no cabe, o resulta poco funcional y eficaz, es colocar lo regional en una especie de limbo político - administrativo, o en esa modalidad que a veces suele ser de “ocurrencia” tecnocrática o ideológica (no siempre ingenua), que convierte los espacios territoriales intermedios en la oportunidad para proseguir con el ejercicio de gestión política, propio de la inercia centralista so pretexto de la debilidad o escasa capacidad de los gobiernos locales (entonces...habría que decir: ¡pues a fortalecerlos y a reforzar las instancias de gestión intermunicipal…!). Cuando no se recurre a una reclamada (declamada) de racionalidad económica del empeño del desarrollo que no puede ocultar el propósito efectivo de un ejercicio del poder centralista, jerárquico, excluyente y discriminatorio.

Y la gestión descentralizada del Estado, qué y cuándo...?

Esto nos lleva al otro punto abordado en las jornadas, la descentralización del modelo de organización y aplicación de las políticas regionales de desarrollo o del desarrollo regional, tal como fue planteado y compartido desde el fundamento de la política y programas de cooperación territorial y experiencias de caso en la esfera de la UE: un enfoque de descentralización que asume con cierto rigor el principio de subsidiariedad: lo que puede ser administrado por la administración más cercana a los ciudadanos y los problemas, debiera ser asumido por ésta y no por otra “superior” por alejada o menos cercana y que, en todo caso, ésta ultima venga a complementar o reforzar el esfuerzo del gobierno de cercanía.

Aquí, se presume, podría radicar uno de los principales atascos del debate en Costa Rica, sobre todo cuando observamos lo que ha costado y está costando aplicar la reforma del Artículo 170 de la Constitución, y eliminar todo tipo de lastre que impide lanzar con decisión, coherencia y responsabilidad el proceso de descentralización para la mejora de la calidad de la gestión de la democracia y del desarrollo territorial, con claridad, gradualidad y efectividad.

...Y el acompañamiento de la participación ciudadana y social...

Por supuesto, en todo esto, para ser congruentes con los discursos y retóricas varias que amenazan de los mandatos constitucionales y del espíritu de superación, todos estamos embebidos de los objetivos y medios que han de definirse y aportarse para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, de los pueblos y territorios todos.

Sobre todo, ahora que se avecinan elecciones municipales integrales y separadas de las elecciones nacionales, y que es un buen momento para que la ciudadanía en general, las instituciones del Estado y los constructores y dinamizadores de la opinión pública, se comprometan con ese propósito esencial de la democracia y el desarrollo: elevar y mejorar las condiciones de participación ciudadana, plena y de calidad.

Pero que la propia ciudadanía entienda y asuma consecuentemente, que el fortalecimiento político e institucional de los gobiernos locales se fundamenta y pasa necesariamente por ese masivo respaldo que supone la ciudadanía activa, en el momento electoral y en todo los procesos de gestión de la democracia y el desarrollo.

Desde esa posición fundamental, la cuestión de la participación social, del papel del movimiento asociativo comunal y sus expresiones cantonales, provinciales, etc., en la gestión de las políticas de desarrollo territorial, en el nivel que corresponda, ha de verse como parte de esa cualificación de la gestión democrática y de la eficacia, transparencia y oportunidad de las políticas y estrategias del desarrollo.

Más allá de esto, habría que considerar el nuevo marco democrático institucional, con el rol renovado y proyectado de los gobiernos locales, así como del conjunto del andamiaje político - democrático (representativo) del sistema municipal - local, con concejos de distrito e intendencias, consejos de distrito y síndicos, además de los propios gobiernos municipales, para recomponer el papel y protagonismo de las asociaciones de desarrollo.

En definitiva, bienvenida la cuestión del desarrollo regional para proseguir con este empeño de revitalizar y empoderar en sus diferentes vertientes las políticas territoriales, el fortalecimiento efectivo de los gobiernos locales y una política más y mejor articulada, y de manera congruente con el ordenamiento democrático (jurídico y político) en el territorio, en todos los territorios.

Y, claro está, contribuyendo todo ello al cambio de cultura política y social, tanto en las esferas nacionales como también entre los propios actores municipales y territoriales. Y eso: mucha suma de voluntades políticas y de capacidades institucionales y sociales concertadas y coordinadas para sacarla adelante.

¡Todo un reto! Pero ningún imposible.


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